Este artigo integra uma trilogia dedicada à “novela” do seguro rural no Brasil. Ao longo dela, percorro sua história — sem esgotar o tema — trago lições internacionais e encerro com uma crítica contundente ao modelo de política agrícola. Ressalto que quem ignora a história está condenado a repeti-la. Lembre-se: é nos detalhes que mora o diabo.
Em 1878, o Brasil testemunhou a realização da Assembleia de Agricultores no Recife, considerada a primeira do país. Convocada pela Sociedade Auxiliadora da Agricultura de Pernambuco (Saap), a assembleia reuniu produtores rurais para discutir questões como crédito agrícola, assistência técnica e seguro rural. O evento contou com o apoio da Secretaria de Estado dos Negócios da Agricultura, Comércio e Obras Públicas, criada em 28 de julho de 1860 pelo Imperador D. Pedro II, que mais tarde se tornaria o Ministério da Agricultura e Pecuária (Mapa).
Detalhe: o evento seria no ano anterior, mas faltaram recursos ao ministério. Começamos bem, à brasileira.
Em 1954, no bojo da lei nº 2.168, de 11 de janeiro, que instituiu normas para o seguro agrário, foi implementada a Companhia Nacional de Seguro Agrícola (CNSA). Nesse mesmo período foi também criado o Fundo de Estabilidade do Seguro Agrícola (Fesa) para dar suporte a eventos de catástrofe climática. A CNSA operou durante a década seguinte, mas enfrentou sucessivos déficits e problemas operacionais, sendo liquidada em 1966.
Detalhe: a CNSA nunca emitiu uma apólice de seguro agrícola.
Em 5 de novembro de 1965, foi sancionada a lei nº 4.829/1965, que instituiu oficialmente o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). Essa lei determinou que o crédito rural seria distribuído e aplicado em conformidade com a política de desenvolvimento da produção rural, com finalidades voltadas ao custeio, investimento e comercialização. Com o SNCR, o crédito rural passou a ser normatizado pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e fiscalizado pelo recém-criado Banco Central do Brasil, que definia diretrizes, avaliava recursos e supervisionava as operações — marcando o início de uma política nacional de crédito agrícola.
Detalhe: antes de 1965, o financiamento agrícola estava quase totalmente concentrado no Banco do Brasil, por meio da Carteira de Crédito Agrícola e Industrial (Creai), o que resultava em baixa capilaridade, forte presença estatal e pouca competitividade entre instituições financeiras. O crédito rural já era concedido sem seguro agrícola.
Criado com o decreto-lei nº 73, de 21 de novembro de 1966, para oferecer suporte financeiro ao seguro rural em situações de catástrofe e eventos extraordinários que pudessem comprometer a estabilidade das operações de seguro agrícola.
Detalhe: inicialmente vinculado ao Ministério da Agricultura e ao IRB, com foco em manter a solvência do seguro rural frente a eventos climáticos extremos. Serviu como primeiro mecanismo de estabilidade, mas tinha recursos limitados e governança restrita, não sendo suficiente para estruturar o mercado, sendo depois substituída pelo FESR.
Durante os anos 1970, o crédito rural se expandiu fortemente, baseado em juros reais negativos e amplos subsídios públicos, especialmente por meio de repasses do Tesouro Nacional, com o objetivo de estimular a modernização agrícola e a adoção de novas tecnologias e insumos.
Nesse contexto, o decreto-lei nº 167, de 14 de fevereiro de 1967, instituiu a Cédula Rural, que passou a funcionar como título de crédito e instrumento de garantia nas operações do SNCR — permitindo ao produtor oferecer penhor ou hipoteca de bens rurais e facilitando o acesso ao crédito agrícola em escala nacional.
Detalhe: o modelo priorizou volume e alcance, favorecendo grandes produtores e regiões mais desenvolvidas, o que resultou em concentração de recursos e aumento da dependência do Estado para financiar o setor.
Diante da ausência de um mercado de seguros agropecuários, foi criado o Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro) em 1976. O Proagro foi regulamentado pelo decreto nº 77.120, de 10 de fevereiro de 1976, e tem como objetivo garantir o pagamento das dívidas de crédito rural em caso de perdas causadas por eventos climáticos adversos.
Detalhe: o programa é administrado pelo Banco Central, que atua como segurador e ressegurador — o único Banco Central no mundo a acumular funções de política monetária e gestão de riscos agrícolas.
Em 1995, foi sancionada a lei nº 9.138, que autorizou a renegociação de dívidas originárias de crédito rural sob condições especiais. Essa medida permitiu a securitização das dívidas rurais, facilitando o alongamento dos prazos de pagamento e a redução das taxas de juros, com o objetivo de aliviar a pressão financeira sobre os produtores rurais.
Detalhe: desde os anos 1980 e início dos 1990, houve um acúmulo significativo de inadimplência no crédito rural — resultado de políticas de crédito com forte subsídio, crises macroeconômicas e baixa rentabilidade em vários segmentos. Esse estoque de dívidas pressionou bancos (especialmente o Banco do Brasil) e tornou urgente uma solução para “limpar” balanços e evitar colapso do crédito rural.
Com o objetivo de ampliar e modernizar o conceito do Fasa, a lei nº 10.226, de 2001, criou o FESR como fundo vinculado ao IRB-Brasil Re, oferecendo cobertura financeira mais estruturada para riscos climáticos e estabilização do mercado de seguro rural. Mantém recursos para cobrir sinistros extraordinários. Continua ativo.
Detalhe: um episódio de 2004 marcou a história ao acesso ao fundo. A Companhia de Seguros do Estado de São Paulo (Cosesp) enfrentou dificuldades para acessar os recursos do FESR após eventos climáticos adversos que afetaram a produção de milho safrinha no Paraná, resultando em elevados índices de sinistralidade. Como resposta, o governo federal editou a medida provisória nº 512, de 29 de junho de 2004, que autorizou a liberação de recursos adicionais para o FESR, visando assegurar o cumprimento das obrigações com os produtores afetados. Esse episódio evidenciou a necessidade de aprimorar a estrutura e a gestão do FESR. A Cosesp foi liquidada em 2007, mas em meados de 2005, antes do PSR, já tinha parado de operar com o seguro agrícola.
Vinculado ao Fundo de Expansão do Agronegócio Paulista (Feap), foi instituído pela lei estadual nº 11.244, sancionada em 21 de outubro de 2002. Essa legislação autorizou o governo do estado a conceder subvenção econômica ao prêmio do seguro rural, visando facilitar o acesso dos produtores paulistas a seguros agrícolas e, assim, mitigar os riscos decorrentes de eventos climáticos adversos. Em 2024 o programa aplicou R$ 100 milhões.
Detalhe: nos anos seguintes, a partir de 2011, cinco municípios do circuito de fruticultura de São Paulo implementaram programas complementares municipais de subvenção ao prêmio do seguro rural: Itatiba, Jundiaí, Louveira, Itupeva e Mogi das Cruzes.
Em 2004, foi sancionada a lei nº 10.823, que instituiu o Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR). O PSR visa tornar o seguro rural mais acessível aos produtores, por meio da subvenção econômica ao prêmio do seguro. Apesar dos esforços, o programa enfrenta instabilidade orçamentária e falta de estrutura sólida no mercado de seguros agropecuários.
Detalhe: o PSR é classificado como despesa discricionária, ou seja, seus recursos não são obrigatórios — diferentemente de programas como Proagro ou Pronaf — e, portanto, está sujeito a bloqueios ou contingenciamentos no orçamento. Esse caráter discricionário e a competição interna no ministério pela dotação orçamentária tornam o PSR bastante imprevisível, pois em momentos de restrição fiscal ele é um dos primeiros a sofrer cortes.
Entre os anos de 2004 a 2008, o setor agropecuário enfrentou acúmulo expressivo de endividamento devido a perdas climáticas severas e recorrentes. Essa situação evidenciou a insuficiência de mecanismos de seguro rural e de gestão de riscos. Em resposta, foi sancionada a lei nº 11.775, de 2008, criando novos instrumentos de renegociação de dívidas e alongamento de prazos para produtores afetados, sem a necessidade de contratarem seguros.
Detalhe: até as cooperativas sentiram a crise. O FAT Giro Rural foi implementado pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat). Essa linha de crédito foi criada com o objetivo de fornecer capital de giro para cooperativas agropecuárias, visando à recuperação financeira do setor.
O Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) do Paraná foi instituído pela lei estadual nº 16.166, de 7 de julho de 2009. Gerido pela Secretaria da Agricultura e do Abastecimento (Seab), o programa visa ampliar o acesso dos produtores rurais ao seguro agrícola.
Detalhe: apesar da iniciativa importante, o programa não rompeu até hoje a barreira de um orçamento mais robusto. Estados como Santa Catarina, Minas Gerais, Goiás, Bahia e Rio Grande do Sul podem em adotar programas similares ao do Paraná e de São Paulo.
Foi sancionada a lei complementar nº 137, que estabeleceu a criação de um fundo complementar para o seguro rural. Previa até R$ 4 bilhões de recursos ao fundo.
Detalhe: essa lei nunca foi regulamentada, deixando o fundo sem operacionalização efetiva.
Entre 2011 e 2023, o setor agrícola brasileiro alternou safras abundantes com desafios climáticos severos, como as secas de 2015, 2018 e a histórica de 2021/2022, que comprometeram a produção, especialmente de soja, e aumentaram a inadimplência. A estiagem de 2021/2022 gerou perdas bilionárias e elevada sinistralidade no seguro rural, com indenizações superiores a R$ 7 bilhões em 2021 e mais de R$ 10 bilhões em 2022. O impacto financeiro levou algumas seguradoras a saírem do mercado e resseguradoras a enfrentarem restrições de capacidade.
Detalhe: não havia fundo específico para eventos extremos.
A senadora Tereza Cristina apresentou o projeto de lei nº 2.951/2024, que propõe a criação de um fundo privado de seguro rural, com recursos públicos e privados, para cobrir riscos extraordinários, além de aprimorar a subvenção econômica e expandir a cobertura do seguro para mais culturas e regiões.
Detalhe: o projeto pode ser a chave de virada do seguro rural. Ainda está tramitando no Congresso Nacional.
Em 2025, o governo anunciou um novo pacote de renegociação de dívidas rurais, mobilizando R$ 12 bilhões para auxiliar produtores afetados por eventos climáticos adversos. No entanto, essa medida não exige contrapartidas relacionadas ao seguro rural, perpetuando o ciclo de endividamento sem oferecer proteção eficaz.
Além disso, a área segurada pelo PSR permanece muito abaixo de 10% da área agrícola nacional, evidenciando a falta de uma política consistente e estruturada para a gestão de riscos no setor agrícola.
Detalhe: o seguro rural custou R$ 12 bilhões ao governo nos últimos 20 anos, e a renegociação de 2025 terá o mesmo valor.
Esse será o tema do terceiro e último artigo da trilogia, enquanto o segundo aborda a experiência internacional.
*Pedro Loyola é coordenador executivo do Observatório do Seguro Rural da FGV Agro.
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